各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委（能源局）：
為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號）有關(guān)要求，鼓勵和引導(dǎo)社會投資，規(guī)范和完善水電投資環(huán)境，促進水電持續(xù)健康有序發(fā)展，現(xiàn)提出如下指導(dǎo)意見：
一、充分認識鼓勵社會投資的重要意義
水電站是兼具經(jīng)營性和公益性的重要基礎(chǔ)設(shè)施，目前已基本實現(xiàn)水電建設(shè)市場化和投資主體多元化。在做好生態(tài)環(huán)境保護、移民安置和確保工程安全的前提下，通過業(yè)主招標(biāo)等方式，進一步鼓勵和積極支持社會資本投資常規(guī)水電站和抽水蓄能電站，有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道；有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用；有利于建立政府與社會資本利益共享和風(fēng)險分擔(dān)機制，理順政府與市場的關(guān)系，確立企業(yè)投資主體地位，促進水電健康有序發(fā)展。
二、發(fā)揮市場在資源配置中的作用
（一）實行資源配置市場化。鼓勵通過市場方式配置水電資源和確定項目開發(fā)主體。中小河流上新建的水電站和中小型水電站，未依法依規(guī)明確開發(fā)主體的，一律通過市場方式選擇投資者；對于重要河流，除國家已明確開發(fā)主體或前期工作主體，以及特殊的戰(zhàn)略性重大工程外，原則上均應(yīng)通過市場方式選擇投資者。未明確開發(fā)主體的抽水蓄能電站，可通過市場方式選擇投資者。統(tǒng)籌流域梯級開發(fā)，根據(jù)河流、河段實際情況，實行流域或梯級捆綁，實現(xiàn)資源綜合有效利用。
（二）實行統(tǒng)一市場準入。通過采取業(yè)主招標(biāo)等方式，創(chuàng)造平等投資機會，遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)資金實力、融資能力、管理能力和抗風(fēng)險能力的投資者作為項目業(yè)主。制定符合水電特點、寬嚴適度的準入門檻，嚴禁隨意抬高準入門檻以及制定針對特定投資者的歧視性或指向性條件，建立公平的市場競爭環(huán)境和投資環(huán)境。其中涉及外商投資的項目，應(yīng)符合我國外商投資相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策。
（三）建立公平市場規(guī)則。規(guī)范市場配置資源方式和工作流程，從項目選擇、方案審查、業(yè)主確定、退出機制等方面完善制度設(shè)計，確保項目實施決策科學(xué)、程序規(guī)范、過程公開、責(zé)任明確。水電項目實施業(yè)主招標(biāo)，應(yīng)遵循以下基本原則和要求。
1.項目選擇：應(yīng)選擇水電規(guī)劃已經(jīng)審批、無建設(shè)重大制約因素、有預(yù)期收益且條件成熟的項目。
2.招標(biāo)方案：招標(biāo)方案應(yīng)包含項目概況、招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式、投標(biāo)人資格要求、評標(biāo)辦法、主要合同條款（含項目經(jīng)營年限、退出機制、合同各方的責(zé)、權(quán)、利）等內(nèi)容。招標(biāo)方案應(yīng)事先采取合適方式廣泛征求社會意見，確保方案公平公正、科學(xué)合理、現(xiàn)實可行、風(fēng)險可控。
3.評標(biāo)原則：應(yīng)根據(jù)建設(shè)方案、生態(tài)環(huán)保、移民安置及長遠發(fā)展、工程安全、運行技術(shù)要求、建設(shè)運營風(fēng)險、合理投資回報和經(jīng)濟社會效益等進行綜合評標(biāo)。對于具有較好投資效益的項目，在招標(biāo)約定價格機制等條件下，應(yīng)將不同投標(biāo)人項目收益等利益分享承諾作為主要評標(biāo)因素；對于需要政府投資補貼等政策支持的項目，應(yīng)將對支持政策的需求要價作為主要評標(biāo)因素。
（四）構(gòu)建風(fēng)險共擔(dān)機制。水電是社會性的系統(tǒng)工程，具有投資大、建設(shè)條件復(fù)雜、技術(shù)和管理要求高、投資回收周期長等特點，特別是大型水電項目，面臨地質(zhì)地震、水文氣象、移民穩(wěn)定、建設(shè)運營等諸多風(fēng)險。應(yīng)合理界定水電開發(fā)中的政府責(zé)任和企業(yè)行為，評估項目風(fēng)險，建立有效的風(fēng)險共擔(dān)機制。原則上，項目的投資、建設(shè)、運行、經(jīng)營風(fēng)險由企業(yè)（項目法人）承擔(dān)；法律、政策調(diào)整，移民搬遷安置（企業(yè)依法應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和依合同約定應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)除外），地質(zhì)地震、水文氣象等建設(shè)條件重大變化等風(fēng)險由政府（招標(biāo)人）承擔(dān)；自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。
（五）明確實施主體責(zé)任。根據(jù)國發(fā)[2014]60號文件要求和部門職責(zé)分工，以及水電開發(fā)實際，建立以業(yè)主招標(biāo)為主要形式的鼓勵社會資本投資常規(guī)水電站和抽水蓄能電站的工作機制，國家能源局負責(zé)制定相關(guān)政策措施，明確水電領(lǐng)域鼓勵社會投資的總體要求、基本原則，以及業(yè)主招標(biāo)的市場規(guī)則和有關(guān)要求；省級政府（或其授權(quán)的地方政府）負責(zé)組織水電項目業(yè)主招標(biāo)工作，依法制訂招標(biāo)方案、編制招標(biāo)文件，并承擔(dān)實施主體責(zé)任。
三、確立企業(yè)在投資中的主體地位
（一）發(fā)揮政府引導(dǎo)投資作用。要適應(yīng)深化投資體制改革和行政審批制度改革的要求，切實轉(zhuǎn)變政府職能，準確把握政府在水電行業(yè)投資管理中的職責(zé)定位，改進和創(chuàng)新政府投資管理。政府要牢固樹立市場觀念和服務(wù)意識，集中精力做好政策完善、規(guī)則制定、市場監(jiān)管等工作，營造良好投資環(huán)境，維護市場秩序，支持和引導(dǎo)社會資本投資水電站，強化企業(yè)投資主體地位。
（二）落實政府承擔(dān)責(zé)任義務(wù)。在社會主義市場經(jīng)濟活動中，政府既是管理者、服務(wù)者，也是市場行為的契約一方，對于通過招標(biāo)等市場方式配置資源、開發(fā)水電，應(yīng)按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則訂立項目合同，依法承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)水電特點，負責(zé)招標(biāo)的省級政府（或其授權(quán)的地方政府）應(yīng)承擔(dān)以下基本責(zé)任義務(wù)。
1.保證項目無開發(fā)權(quán)爭議。
2.保障無重大制約因素影響項目實施。
3.明確項目基本建設(shè)條件和投資回報機制，其中招標(biāo)約定的價格機制應(yīng)符合國家價格政策。
4.在項目業(yè)主依法保障和撥付移民資金、配合相應(yīng)工作和履行合同約定相關(guān)義務(wù)的情況下，負責(zé)建設(shè)征地移民安置工作落實，切實保障移民合法權(quán)益，確保滿足項目建設(shè)和投產(chǎn)需要。
5.提供應(yīng)盡的項目風(fēng)險提示。
（三）發(fā)揮企業(yè)投資主體地位。各類投資主體均享有依法依規(guī)參與水電開發(fā)市場公平競爭的權(quán)利。在做好生態(tài)環(huán)境保護、移民安置和確保工程安全的前提下，水電項目業(yè)主可自主開展項目實施的各項活動。項目業(yè)主應(yīng)充分認識水電特點，謹慎預(yù)判和防范項目風(fēng)險，項目的市場前景、經(jīng)濟效益、資金來源、工程技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險。
（四）依法開展社會投資活動。政府和企業(yè)均應(yīng)依法開展社會資本投資水電站的各項活動，牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識。業(yè)主招標(biāo)完成、項目合同一經(jīng)簽署必須嚴格執(zhí)行，并依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。為維護水電市場公平和開發(fā)秩序，禁止招標(biāo)暗箱操作和違法違規(guī)倒賣資源。對于履約過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)本著平等協(xié)商、依法合規(guī)的原則共同協(xié)商解決；對于重大分歧和影響履約的重大問題，由相關(guān)方通過法律途徑解決。
四、加強政府宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管
（一）強化規(guī)劃指導(dǎo)。政府及政府能源主管部門要及時制修訂河流水電開發(fā)規(guī)劃、抽水蓄能電站選點規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，以及相關(guān)規(guī)劃，明確開發(fā)重點、建設(shè)布局以及綜合利用、流域調(diào)度等有關(guān)要求。強化規(guī)劃對水電站建設(shè)的指導(dǎo)作用，社會資本投資和開發(fā)建設(shè)水電站，應(yīng)符合國家制定的相關(guān)規(guī)劃。國家能源局定期對規(guī)劃執(zhí)行情況進行監(jiān)督評估，并依法實施監(jiān)管。
（二）發(fā)揮政策引導(dǎo)。明確水電開發(fā)政策和保障措施，繼續(xù)實行在做好生態(tài)保護和移民安置的前提下積極發(fā)展水電的方針，統(tǒng)籌流域上下游、干支流、大中小型電站開發(fā)，堅持水電建設(shè)市場化和投資主體多元化。對于重要流域，在繼續(xù)推行以流域公司開發(fā)為主的流域開發(fā)政策的同時，積極推進開發(fā)主體多元股份制結(jié)構(gòu)和混合所有制形式。通過建立完備的水電開發(fā)管理、財稅價格、投資回報等政策體系，支持和引導(dǎo)社會資本投資水電站。
（三）加強市場監(jiān)管。加大對競爭環(huán)境、市場秩序的監(jiān)督管理，強化對政府責(zé)任主體進行業(yè)主招標(biāo)等水電開發(fā)活動的行政監(jiān)督，建立健全法規(guī)制度，依法嚴格責(zé)任追究。國家能源局依法依規(guī)對地方政府招標(biāo)規(guī)則、依法履職等進行監(jiān)督評估，適時制定發(fā)布統(tǒng)一規(guī)范的水電領(lǐng)域業(yè)主招標(biāo)指南和示范文本。加快水電領(lǐng)域信用體系建設(shè)，建立水電企業(yè)和投資方失信的黑名單制度，建立健全信用記錄，并納入國家統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺，增強各方的守信自律、誠信經(jīng)營意識，提高違法違約成本。通過加強市場監(jiān)管，維護市場公平，以及權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境。
五、完善社會資本投資的政策措施
（一）完善水電開發(fā)政策。建立健全以企業(yè)為市場主體的水電投融資體制和以項目業(yè)主為主體的水電建設(shè)管理體制；完善流域開發(fā)政策和水電開發(fā)的環(huán)保、移民等政策；推進水電價格市場化，研究流域梯級效益補償機制，根據(jù)電力市場化進程，逐步完善水電價格機制和項目投資回報機制。
（二）加強政府投資引導(dǎo)。針對今后擬建水電項目經(jīng)濟性普遍差、市場競爭力下降、投資風(fēng)險增大等情況，研究政府投資的支持政策。優(yōu)化政府投資方向，對藏區(qū)水電以及綜合利用任務(wù)重、公益性強、預(yù)期收益差的重要水電項目，研究通過投資補助、資本金注入、貸款貼息等方式予以支持，并優(yōu)先支持引入社會資本的項目。
（三）創(chuàng)新投融資體制機制。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)加大金融創(chuàng)新力度，探索以發(fā)電預(yù)期收益權(quán)或項目整體資產(chǎn)作為貸款的抵（質(zhì)）押擔(dān)保物，允許利用水電項目相關(guān)收益作為還款來源，加大對水電建設(shè)的信貸支持力度；鼓勵和支持水電項目開展股權(quán)和債權(quán)融資，拓寬融資渠道。
（四）建立利益共享機制。水電站是具有一定開發(fā)經(jīng)濟性和比較優(yōu)勢的經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目。政府和企業(yè)要切實轉(zhuǎn)變水電開發(fā)理念，在做好移民安置、環(huán)保安全工作，保障水資源開發(fā)綜合利用效益充分發(fā)揮的同時，要充分考慮資源地利益，依法依規(guī)積極探索和研究建立項目業(yè)主、地方政府、移民群眾多方受益的水電開發(fā)利益共享機制，并將實現(xiàn)利益共享作為項目業(yè)主選擇和水電效益發(fā)揮的主要指標(biāo)。
創(chuàng)新投融資機制、鼓勵社會資本投資水電站是黨中央、國務(wù)院的重大決策部署，是推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要舉措。各地、各有關(guān)單位要高度重視，進一步提高認識，轉(zhuǎn)變職能，按本指導(dǎo)意見要求認真做好各項工作，確保各項措施落到實處，保障水電領(lǐng)域投融資體制機制改革順利推進。
國家能源局
2015年1月12日