土地資源是發(fā)展之基、生存之本，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，離不開土地的高效率利用。臨時用地管理制度是《土地管理法》規(guī)定的重要制度之一，而實踐中工程建設(shè)過程中臨時用地使用的混亂無序，導(dǎo)致了大量臨時用地未得到及時復(fù)墾利用，也是土地利用管理面臨的難題之一。
近年來，為規(guī)范和嚴(yán)格臨時用地管理，切實加強耕地保護，促進節(jié)約集約用地，國家和各省市區(qū)相繼出臺了一系列政策文件加強臨時用地管理，本文將以湖北省為例，基于政策結(jié)合實際就辦理臨時用地過程中最核心的問題進行政策提煉和經(jīng)驗分享。
PART.01
相關(guān)政策文件
PART.02
基本概念
臨時用地是指建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查等臨時使用，不修建永久性建（構(gòu)）筑物，使用后可恢復(fù)的土地（通過復(fù)墾可恢復(fù)原地類或者達(dá)到可供利用狀態(tài)）。臨時用地具有臨時性和可恢復(fù)性等特點。
一、臨時用地范圍
直接服務(wù)于建設(shè)項目施工過程中建設(shè)施工人員的臨時辦公用房、生活用房、工棚等使用的土地；直接服務(wù)于工程施工的項目自用輔助工程使用的土地，包括農(nóng)用地表土剝離堆放場、材料堆場、制梁場、拌合站、鋼筋加工廠、施工便道、運輸便道、地上線路架設(shè)、地下管線敷設(shè)作業(yè)等；能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目的取土場、棄土（渣）場等使用的土地；符合法律、法規(guī)規(guī)定的其他需要臨時使用的土地。
▲臨時辦公生活用房及臨時堆料場
二、臨時用地使用期限
臨時用地使用期限，從批準(zhǔn)之日起算，一般不超過兩年。建設(shè)周期較長的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目施工使用的臨時用地，期限不超過四年。
已經(jīng)批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施臨時用地，使用期限已超過2年又確需繼續(xù)使用的，在不改變用地位置、不擴大用地規(guī)模的條件下，經(jīng)原審批機關(guān)批準(zhǔn)可以繼續(xù)使用，但總的使用期限不得超過四年。批準(zhǔn)繼續(xù)使用的臨時用地信息應(yīng)通過系統(tǒng)填報并予標(biāo)注。
PART.03
如何選址
一、部級規(guī)定
1、建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查使用臨時用地時應(yīng)堅持“用多少、批多少、占多少、恢復(fù)多少”，盡量不占或者少占耕地。使用后土地復(fù)墾難度較大的臨時用地，要嚴(yán)格控制占用耕地。
2、臨時用地一般不得占用永久基本農(nóng)田，確實難以避讓的必須能夠恢復(fù)原種植條件，并符合（自然資規(guī)〔2019〕1號）的有關(guān)規(guī)定。
3、制梁場、拌合站等難以恢復(fù)原種植條件的不得以臨時用地方式占用耕地和永久基本農(nóng)田，可以建設(shè)用地方式或者臨時占用未利用地方式使用土地。
4、直接服務(wù)于鐵路、公路、水利工程施工的制梁場、拌合站，需臨時使用土地的，其土地復(fù)墾方案通過論證，業(yè)主單位簽訂承諾書，明確了復(fù)墾完成時限和恢復(fù)責(zé)任，確保能夠恢復(fù)種植條件的，可以占用耕地，不得占用永久基本農(nóng)田。（自然資發(fā)〔2023〕89號）
5、臨時用地涉及占用生態(tài)保護紅線的，按照自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的有關(guān)要求，參照臨時占用永久基本農(nóng)田規(guī)定辦理，嚴(yán)格落實恢復(fù)責(zé)任。（自然資發(fā)〔2022〕142號）
▲制梁場及拌合站
二、湖北省級規(guī)定
在滿足部級規(guī)定的基礎(chǔ)上，湖北省級補充規(guī)定：1、取土場應(yīng)選址在荒山、荒坡等劣質(zhì)地，嚴(yán)禁在耕地和永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)取土；棄土（渣）場不得占用耕地，合理劃定棄土（渣）場范圍。2、選址應(yīng)避讓國務(wù)院批準(zhǔn)的生態(tài)保護紅線范圍，因無法避讓確需占用的，參照臨時占用永久基本農(nóng)田規(guī)定辦理。3、涉及占用林地、草地的，按照林業(yè)主管部門的有關(guān)規(guī)定辦理。
三、選址流程
需先確定臨時用地位置及范圍，經(jīng)自然資源主管部門核查確認(rèn)后，再開展土地復(fù)墾方案編制、臨時用地報批等后續(xù)工作，以防止項目開展后出現(xiàn)自然資源主管部門單位審批不通過或不了解項目情況、臨時用地范圍不可行等情況，導(dǎo)致項目停滯及反復(fù)溝通等問題。
▲臨時用地選址流程圖
PART.04
用地報批
一、哪些情況需要辦理臨時用地
1、滿足主體工程征地報批需要土地復(fù)墾方案及其附件是主體工程征地報批材料的必要附件，《省自然資源廳辦公室關(guān)于進一步規(guī)范建設(shè)用地審查報批有關(guān)工作的通知》（鄂自然資辦函〔2023〕301號）中規(guī)定：“涉及臨時用地需土地復(fù)墾的，應(yīng)按照《土地復(fù)墾條例》和《土地復(fù)墾條例實施辦法》的有關(guān)規(guī)定履行法定義務(wù)，報批資料應(yīng)附具預(yù)存土地復(fù)墾費用繳納憑證及三方監(jiān)管協(xié)議、自然資源主管部門土地復(fù)墾審查意見表、土地復(fù)墾方案報告書和評審情況”。
2、主體工程開工建設(shè)確需使用臨時用地主體工程建設(shè)確需提前設(shè)置臨時生活辦公區(qū)、臨時工棚、施工布置區(qū)、臨時施工便道等臨時用地，按要求正常辦理臨時用地手續(xù)即可。
3、補辦臨時用地手續(xù)臨時用地日常監(jiān)督管理、衛(wèi)片執(zhí)法等過程中發(fā)現(xiàn)的未批先建的臨時用地地塊，需補辦臨時用地手續(xù)。
二、審批權(quán)限
1、申請人向臨時用地所在地的縣（市、區(qū)）自然資源主管部門提出申請，由縣（市、區(qū)）自然資源主管部門負(fù)責(zé)辦理臨時用地審批。
2、涉及占用耕地、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線的，由縣（市、區(qū)）自然資源主管部門初審后報市（州）自然資源主管部門審批。
3、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)使用臨時用地的，可以一并申請臨時建設(shè)用地規(guī)劃許可和臨時用地審批。
4、臨時用地審批權(quán)不得下放或者委托相關(guān)部門行使。
三、審批流程
▲臨時用地審批流程圖
縣（市）自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)在臨時用地批準(zhǔn)后20個工作日內(nèi)，將臨時用地的批準(zhǔn)文件、合同以及四至范圍、土地利用現(xiàn)狀照片影像資料信息等傳至臨時用地信息系統(tǒng)完成系統(tǒng)配號，并向社會公開臨時用地批準(zhǔn)信息。
四、需提供的材料
1、臨時用地申請書：由用地單位向縣自然資源主管部門申請；由施工單位提出申請的，需提供生產(chǎn)建設(shè)項目單位（業(yè)主）出具的書面委托書；
2、臨時用地土地使用合同：由臨時用地申請人與提供臨時用地的權(quán)利人簽訂；
3、項目審批（核準(zhǔn)、備案）文件或者勘查許可證等項目建設(shè)依據(jù)文件；
4、土地權(quán)屬材料；
5、相關(guān)圖件：標(biāo)注臨時用地位置和范圍的勘測定界圖；土地用現(xiàn)狀圖；最新高清影像、土地利用現(xiàn)狀照片；2000國家大地坐標(biāo)系TXT坐標(biāo)；
6、土地復(fù)墾方案及自然資源主管部門出具的審查意見：現(xiàn)場踏勘表（附現(xiàn)場踏勘照片）和土地復(fù)墾方案報告表；占用耕地和永久基本農(nóng)田的，提交占用合理性和必要性的說明論證、土地復(fù)墾方案報告書，及市（州）級自然資源主管部門出具的審核意見書（含專家評審意見）；
7、其他部門意見：臨時使用林地、交通、水利等工程控制范圍內(nèi)土地的，需另外同時提交相關(guān)行政主管部門審查意見。
PART.05
土地復(fù)墾程序
土地復(fù)墾是指對生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動。生產(chǎn)建設(shè)活動損毀的土地，按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個人（以下稱土地復(fù)墾義務(wù)人）負(fù)責(zé)復(fù)墾。臨時用地申請人應(yīng)當(dāng)編制臨時用地土地復(fù)墾方案，由有關(guān)自然資源主管部門負(fù)責(zé)審核。
▲土地復(fù)墾程序
土地復(fù)墾方案報告表、土地復(fù)墾方案報告書、土地復(fù)墾規(guī)劃設(shè)計、土地復(fù)墾驗收資料均應(yīng)按照國務(wù)院《土地復(fù)墾條例》，自然資源部《土地復(fù)墾條例實施辦法》和《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》的要求編制。
PART.06
需要繳納的費用
一、臨時用地補償費
臨時用地申請人應(yīng)當(dāng)按臨時用地土地使用合同約定向提供臨時用地的權(quán)利人支付臨時用地補償費用。補償費用由申請人與土地權(quán)利人協(xié)商確定，其中，有明確補償標(biāo)準(zhǔn)的不得低于有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，沒有標(biāo)準(zhǔn)的各地可根據(jù)地方實際自行制定。
臨時使用土地合同應(yīng)當(dāng)載明臨時用地的地點、四至范圍、面積與現(xiàn)狀地類，以及臨時使用土地的用途、使用期限、土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，補償費用和支付方式、違約責(zé)任等內(nèi)容。
二、土地復(fù)墾費
1、預(yù)存土地復(fù)墾費土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定，與損毀土地所在地縣級自然資源主管部門在雙方約定的銀行建立土地復(fù)墾費用專門賬戶，按照土地復(fù)墾方案確定的資金數(shù)額，在土地復(fù)墾費用專門賬戶中足額預(yù)存土地復(fù)墾費用。預(yù)存的土地復(fù)墾費用遵循“土地復(fù)墾義務(wù)人所有，自然資源主管部門監(jiān)管，專戶儲存專款使用”的原則。
▲土地復(fù)墾費預(yù)存流程圖
土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)在項目動工前一個月內(nèi)預(yù)存土地復(fù)墾費用。生產(chǎn)建設(shè)周期在三年以下的項目，應(yīng)當(dāng)一次性全額預(yù)存土地復(fù)墾費用。生產(chǎn)建設(shè)周期在三年以上的項目，可以分期預(yù)存土地復(fù)墾費用，但第一次預(yù)存的數(shù)額不得少于土地復(fù)墾費用總金額的百分之二十。余額按照土地復(fù)墾方案確定的土地復(fù)墾費用預(yù)存計劃預(yù)存，在生產(chǎn)建設(shè)活動結(jié)束前一年預(yù)存完畢。
在確保臨時用地土地復(fù)墾落實的前提下，地方可以探索使用銀行保函預(yù)存土地復(fù)墾費用，減輕企業(yè)資金壓力。目前各地正在積極探索土地復(fù)墾費預(yù)存新方式，如咸寧市自然資源和規(guī)劃局2024年2月4日出臺的《土地復(fù)墾費用預(yù)存管理辦法》中探索創(chuàng)新方式：土地復(fù)墾義務(wù)人可以采用日常通用方式“現(xiàn)金繳存+三方監(jiān)管協(xié)議”和探索的新方式“銀行保函+建設(shè)單位承諾”預(yù)存土地復(fù)墾費。
2、支取土地復(fù)墾費土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照土地復(fù)墾方案確定的工作計劃和土地復(fù)墾費用使用計劃，向損毀土地所在地縣級自然資源主管部門申請出具土地復(fù)墾費用支取通知書?？h級自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)出具土地復(fù)墾費用支取通知書。土地復(fù)墾義務(wù)人憑土地復(fù)墾費用支取通知書，從土地復(fù)墾費用專門賬戶中支取土地復(fù)墾費用，專項用于土地復(fù)墾。
實際項目中，為防止出現(xiàn)土地復(fù)墾義務(wù)人滅失或土地復(fù)墾義務(wù)人不履行復(fù)墾義務(wù)的情況，資規(guī)部門通常要求用地單位先進行臨時用地復(fù)墾，通過專家評審和資規(guī)部門驗收后解凍賬戶返還土地復(fù)墾費。
三、耕地占用稅
納稅人因建設(shè)項目施工或者地質(zhì)勘查臨時占用耕地，應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定繳納耕地占用稅。占用園地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面、漁業(yè)水域灘涂以及其他農(nóng)用地建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物或者從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，依照本法的規(guī)定繳納耕地占用稅。部分項目類型可按規(guī)定減免此項稅收，具體繳稅規(guī)定按耕地占用稅相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。
▲各省、自治區(qū)、直轄市耕地占用稅平均稅額表
土地復(fù)墾義務(wù)人在規(guī)定的期限內(nèi)將生產(chǎn)建設(shè)活動損毀的耕地、林地、牧草地等農(nóng)用地復(fù)墾恢復(fù)原狀的，依照國家有關(guān)稅收法律法規(guī)的規(guī)定退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅。
結(jié)束語
鼎正工程咨詢股份有限公司是一家全牌照?高資信?全產(chǎn)業(yè)鏈的工程咨詢及設(shè)計一體化的綜合性咨詢企業(yè)，具有工程咨詢甲級、工程造價甲級、土地規(guī)劃乙級、城鄉(xiāng)規(guī)劃乙級等多項資質(zhì)，在土地規(guī)劃方面，提供土地利用總體規(guī)劃編制、評估修改；土地利用專項規(guī)劃編制、土地整治設(shè)計、土地復(fù)墾、建設(shè)用地集約評價；用地預(yù)審、報批等多項服務(wù)。